Wat Instrument Mapping is
Instrument Mapping vormt de kern van de Uitvoeringsfabriek. Het is een begeleide, praktische activiteit waarin een groep samen één gedeeld beeld opbouwt van hoe een enkele regeling de mensen bereikt voor wie zij bedoeld is. Een wet vertalen naar een echte beslissing voor een inwoner of organisatie is nooit één stap. Het proces wordt ondersteund met tientallen ‘uitvoeringsinstrumenten’: websites, formulieren, beslisbomen, werkinstructies, modeldocumenten, databases en back-endsystemen. Instrumenten worden beheerd door verschillende afdelingen en professionals en zelden door alle teams in samenhang gezien.
Samen vormen de procedures, processen, instrumenten en mensen die er dagelijks mee werken ‘de uitvoeringsketen’. Deze keten loopt door de (spreekwoordelijke) Uitvoeringsfabriek en zet regelgeving om in beslissingen met gevolgen in de echte wereld.
Het doel van de oefening is niet om in één keer direct het perfecte overzicht te maken. Zie het als een startmoment waarop mensen uit beleid, juridisch, IT, management, uitvoering en communicatie samen naar dezelfde keten kijken. Samen brengen zij de keten in beeld, ontdekken gaten en overlappingen, gaan met elkaar in gesprek en ontwikkelen een beter beeld. Het resultaat van de workshop kan later worden verfijnd.
Een waardevolle methode voor elke regelgedreven organisaties
De methode werkt voor elke organisatie waarin regels worden vertaald naar beslissingen, of het nu gaat om uitkeringen, vergunningen, subsidies, voorzieningen of belastingen, maar ook bij processen rondom contracten of compliance.
Wat het oplevert
De kaart is een middel, geen doel. De ervaring is dat de oefening voor verhelderende inzichten zorgt en knelpunten aan het licht kan brengen:
Versnipperde instrumenten
De oefening laat zien waar dezelfde informatie in meerdere instrumenten voorkomt, soms met kleine maar belangrijke verschillen. Het kan ook verouderde instrumenten aan het licht brengen.
Communicatiegaten
Door de keten in kaart te brengen worden breuken zichtbaar tussen de mensen die verantwoordelijk zijn voor verschillende lagen, evenals verborgen afhankelijkheden.
Afstemmingsvraagstukken
De oefening laat zien waar overdrachten vastlopen en maakt de behoefte aan één bron van waarheid zichtbaar, zodat elk instrument op dezelfde regels en gegevens steunt.
Gedeeld begrip vóór oplossingen
De oefening vraagt de groep bewust NIET om direct oplossingen voor te stellen. Zij vraagt eerst om het systeem eerlijk te herkennen. Het maakt mensen bereid om open te zijn en zorgt ervoor dat de kaart een vertrouwd startpunt wordt voor verbetering, in plaats van weer een top-down diagram.
Het mentale model: één fabriek, drie instrumentcategorieën
We gebruiken de metafoor van een fabriek om duidelijk te maken dat beslissingen worden geproduceerd door een samenspel tussen procedures, processen, instrumenten en vooral: mensen. Regelgeving gaat als 'ruwe grondstof' de fabriek in; beslissingen voor burgers en organisaties komen er aan de andere kant uit. Een Uitvoeringsfabriek is altijd uniek en kent een hoger doel: borgen dat de fabriek rechtmatige, rechtvaardige, begrijpelijke en doelmatige beslissingen 'produceert'.
De kern van de fabriek is de wisselwerking tussen regelgeving, mensen en instrumenten. In de workshop worden de juridische bronnen en instrumenten in kaart gebracht, met behulp van categorieën.
De categorieën als hulpmiddel
De toolkit gebruikt de categorieën altijd als hulpmiddel. De basiscategorieën zijn: Wetgeving en beleid, Uitvoeringsinstrumenten: Digitale systemen en Uitvoeringsinstrumenten: overig. Het is vooral belangrijk consistent onderscheid te maken tussen juridische bronnen (wetgeving, lagere regelgeving, beleid en soms ook rechtspraak) en instrumenten die de uiteindelijke omzetting naar beslissing ondersteunen.
Wetgeving en beleid
Omvat de regels waarop het hele systeem rust: externe wettelijke kaders en het officiële beleid dat deze uitlegt. Daardoor komt een beslissing tot stand zoals zij tot stand komt.
Uitvoeringsinstrumenten:
digitale systemen
Hiermee bedoelen we de back-end systemen die inwoners vrijwel nooit rechtstreeks zien: de digitale systemen die besluitvorming deels of volledig automatiseren, plus databases en basisregistraties met relevante gegevens zoals identiteit, inkomen of bezittingen.
Uitvoeringsinstrumenten: overig
Omvat alle andere middelen en processen waarmee beslissingen worden ondersteund: formulieren, (model)documenten, publieksinformatie, werkinstructies, afwegingskaders, handhavingsinstructies, etc.
Het doel en de indeling
Digitale back-end systemen zijn als aparte categorie benoemd op grond van hun bijzondere karakter. Natuurlijk hebben vrijwel alle instrumenten tegenwoordig op een of andere manier een digitale component of vorm. Laat deelnemers zich niet te veel zorgen maken over de precieze indeling. Het doel is dat in de workshop zoveel mogelijk instrumenten in kaart worden gebracht. Hoe ze precies worden ingedeeld is minder belangrijk. Probeer vooral 'dubbelen' te voorkomen: hetzelfde instrument tweemaal in kaart brengen onder een andere naam. Als de workshop vordert is het interessant om overlap te herkennen: welke instrumenten bestrijken hetzelfde deel van de uitvoering en kunnen tegenstrijdige elementen bevatten?
“De interessantste problemen die een groep vindt, zitten vaak in de naden tussen deze categorieën, niet binnen één ervan.”
Hoe gebruik je Instrument Mapping?
Instrument Mapping kan op twee verschillende manieren worden gedaan:
Fysiek
De oefening maakt die instrumenten zichtbaar. Een gemengd team legt kaarten op een grote gedrukte mat, de ‘fabriek’. De groep bespreekt waar elk instrument hoort en eindigt met een kaart die iedereen als zijn eigen systeem herkent.
Online
In de online versie is de kaart virtueel. Omdat communicatie en samenwerking centraal staan, raden we aan de workshop waar mogelijk fysiek te doen. Met goede begeleiding is een hybride opzet mogelijk, maar niet ideaal.
De instrumentkaarten
Instrumenten worden opgeschreven op een kaart: één kaart per instrument, elk voorzien van een categorie. Er zijn negen standaardtypen instrumenten en een joker. Elke kaart bevat een korte definitie die helpt bij het plaatsen.
Wetgeving en beleid
Digitale systemen
Uitvoeringsinstrumenten
Joker
Zo gebruik je deze kaarten
Kies voor het plaatsen van een kaart het type dat volgens jou bij het instrument past. Op de kaart schrijf je de naam waaronder het instrument in de praktijk bekend staat. Heeft het instrument geen duidelijke naam, beschrijf het dan zo specifiek mogelijk. Benoem bijvoorbeeld de specifieke pagina van de website (of een korte beschrijving van de inhoud) en niet alleen ‘een website’. Plaats het instrument nu bij de juiste categorie op de kaart. Omdat de uitvoeringspraktijk divers is, kan het zijn dat de (sub)categorieën niet helemaal adequaat zijn. Daarvoor bestaat de joker. Hierop beschrijf je simpelweg zo goed mogelijk het instrument.
Een uitgewerkt voorbeeld: huurtoeslag
De toolkit bevat een eenvoudig voorbeeld, zodat een groep kan zien hoe het vullen van een kaart eruitziet, voordat zij zelf begint. Het voorbeeld vertrekt van een regeling die iedereen wel zal kennen: de huurtoeslag. Iedereen kan bedenken hoe deze fabriek ongeveer werkt. Een inwoner wil huurtoeslag aanvragen, moet informatie vinden en een aanvraag indienen, waarna de Belastingdienst informatie moet controleren. De begeleider kan de eerste instrumenten zelf invullen, maar deelnemers uit de groep kunnen zelf ook instrumenten benoemen die ze denken dat de Belastingdienst zal gebruiken. Zo kan de groep de fabriek stap voor stap opbouwen:
Wetgeving en beleid
De fabriek
Externe instrumenten en invloed
Het eenvoudige voorbeeld laat zien dat één regeling al snel tot een groot aantal kaarten leidt. De begeleider sluit het voorbeeld af met de opmerking dat dit slechts de instrumenten zijn die je van buitenaf kunt zien. Daarna gaat de groep aan de slag met de echte fabriek, die zij zelf van binnenuit kennen.
De echte taak van de begeleider
Begeleiders zijn er niet om de juiste antwoorden te geven, want die bestaan vaak niet. Hun taak is het gesprek productief houden: de discussie stimuleren en verhelderende vragen stellen, het team helpen jargon te vertalen naar woorden die iedereen deelt, observeren hoe de groep samenwerkt, wie op wie leunt en waar aannames niet worden bevraagd, en rustig observaties vastleggen.
De kaart is een waardevolle opbrengst, maar dit soort observaties: waar de discussie verhit raakte, welk instrument niemand kon plaatsen en aan welke categorie één afdeling nooit had gedacht, zijn soms nog waardevoller dan de kaart zelf.
Zoals hierboven al genoemd, probeert de begeleider te voorkomen dat deelnemers zich zorgen maken over de indeling. Het hoofddoel is dat instrumenten in kaart worden gebracht. In het gesprek kan de groep overlap proberen te herkennen, instrumenten die hetzelfde deel van de uitvoering bestrijken. De begeleider bevordert dat de groep gezamenlijk dubbelingen vermijdt: hetzelfde instrument tweemaal in kaart brengen onder een andere naam.
Aanpassen aan je eigen organisatie
Essentieel is dat vooraf helder is welke regeling in kaart gaat worden gebracht. Afdelingen en professionals in één organisatie kunnen betrokken zijn bij de uitvoering van meerdere regelingen. Elke regeling is eigenlijk een fabriek op zichzelf. Eén (overheids)organisatie kan op deze manier dus uit vele uitvoeringsfabrieken bestaan.
Voorbeeld:
Stel dat een gemeentelijke afdeling subsidies verleent rondom duurzaamheid, die bijvoorbeeld betrekking hebben op warmtepompen, laadpalen of zonnepanelen. De verschillende voorzieningen hebben vaak net iets andere regels en elke voorziening heeft een (iets) afwijkende fabriek. Er kunnen wel gedeelde juridische bronnen zijn en bepaalde instrumenten kunnen gemeenschappelijke delen hebben.
Isoleer in dit geval één categorie (óf de subsidie voor zonnepanelen, óf die voor laadpalen, enz.) en breng alleen die fabriek in kaart. Vertrek dus vanuit één afgebakende categorie beslissingen, om vermenging van fabrieken te voorkomen. De gerelateerde fabrieken kunnen daarna eventueel volgen.
In de voorbereiding kunnen met behulp van betrokkenen al enkele instrumenten worden geïdentificeerd om de groep eventueel op gang te helpen. Het kan zeer waardevol zijn om gezamenlijk vanuit burgerperspectief te beginnen, bijvoorbeeld door naar de publieke website te gaan: welke instrumenten komt een burger als eerste tegen?
Veel Uitvoeringsfabrieken kennen ook samenwerkingen met externe partners, die een rol vervullen in de keten. Onderaan de kaart is er ruimte om de instrumenten van deze partners te benoemen. Groepeer de instrumenten per ketenpartner. In een discussie kan eventueel worden besproken op welke instrumenten er invloed is, op welke wijze en hoeveel.